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議題發起日

2015-09-08

我國高教應採開放學費政策

我國高教應採開放學費政策

我國高教應採開放學費政策

日前教育部以「教育創新專案計畫」名義,允許國內外大學合作專班收取高額學費,有的學費高達一年80萬元。高教工會於九月23號召開記者會抨擊,認為《自經區特別條例》仍在審議,教育部此舉逾越法律授權範圍。這起爭議,為我國僵持以久的高教學費政策爭議,又掀起新一波論戰。

事實上,綜觀學費政策之法源依據,無論《大學法》、《私立學校法》,及《專科學校法》,皆明文規定向學生收取費用之項目、用途及數額由學校主管機關(教育部)定之;稱此舉逾越法律授權範圍,實屬對現行學費政策之誤解。

本文將試圖為高教學費政策之困境找尋出路,分就誘因理論、外部不經濟、教學品質、反重分配現象,及傳統高教替代性等層面加以探討,論證我國高教應採開放學費政策。而首先要先釐清現狀,定義命題。

現狀與主張

現行大專校院學費,由《專科以上學校學雜費收取辦法》規範,原則上由教育部依公式核算基本調幅,並核定學校所提學費自主計劃(上限為基本調幅兩倍)。不過依同辦法第六條,大學碩博士班、進修學士班、二年制在職專班、國內外大學合作並經核定之學位專班,其學費基準僅需報教育部備查。另依《大學法施行細則》第25條,大學得就輔系、雙主修、學分學程、跨校選修自訂收費基準。換言之,現狀是部分高教學費受限(如大學)、而部分不受限(如研究所)。至於線要怎麼畫,則端看教育部意思決定。

年初立院法制局研究員李高英彙整各方論點,在《國會》月刊撰文指出,我國學費政策既非社會福利導向(公共化),也不是市場導向(自由化),而是政府管控導向。持平而論,前兩種方向各有不同學理和實務依據支持;至於「政府管控」這種作法,非但早期訂定時未有「立法理由」可查考,後期修正也僅說明為配合《行政程序法》而增列法源依據,不問所以地延續政府規劃管制。

回顧過往,我國早在1996年的《教育改革總諮議報告書》(下稱報告書),即以「放寬學費限制」作為高教改革中期目標之一,主張不應管制私立學校學費。2001年發布,至今仍是大學教育發展綱領的《大學教育政策白皮書》也說,原則上尊重市場自由競爭,讓各校可以根據教育成本決定收費。但在實務上,除1999年起實施《彈性調整學雜費方案》,率先打破齊頭式統一訂定外,政策方向卻屢遭橫逆。

2008年施行之現行辦法,雖設有調整機制與基本調幅,但實施以來教育部屢以經濟景氣不佳為由,請各校共體時艱而全面凍漲(98-102學年度間只有調降沒有調漲)。前不久104學年度大專校院學雜費審議結果出爐,只有九間學校(不到申請校數的四成)經核定通過調漲,且這些學校不是收費基準比同級同類學校低,就是多年未調漲,其核定漲幅在1.89%-2.5%之間,也大多低於申請調幅。

2012年經由基礎研究提出《常態性大專學雜費調整方案》,本欲於第一階段拉近公私立大學學費差距,並於第二階段開放符合一定條件之學校,依教學成本或品質提升計畫調整學雜費(漲幅以5%為上限)。然而該方案遭到抵制,便無後續作為。

由此可知,我國整體高教學費政策本以「逐步開放鬆綁」為目標,但推動上卻屢遭不同意見製肘,無法落實。進退維谷,無非就是今日學費政策寫照。

我方認同前揭「強化大學自主」之鬆綁理念;主張的「開放學費」,即為「完全取消高教學費管制」。我們支持前述遭擱置之方案於過渡期實施,並主張最終應從法源中直接修正相關授權條文,將學費自主權還給學校。我方也認為,應將目前對學校補助之方式,逐步調整為對學生直接補助(同時適用公私立大學)。對學校的補助,應是衡量各學科均衡發展與產業需求後,以較低投資報酬率的基礎科學、人文社會科學院系所為優先。

以下將從分就幾個相互關聯的層面,探討採行開放學費政策的原因:

一、匡正誘因結構

保障高等教育機會均等,不應被錯解為人人都得念大學。是否接受高等教育,仍應由個人自由意志選擇。

當多數人都對高教學位的必要深信不疑,整個社會沈浸在高升學率的幻夢難以自拔,我們往往忘了問,學生到底為何要讀大學?他們是否出於被迫,遭家庭、社會壓力剝奪其自由選擇空間?我們也常常忽略,除了那名目上的學位,大學是否為學生帶來,人生中重要的學習與探索。

根據勞動部調查,青年勞工逾三成不知道自己適合做哪方面工作,且教育程度越高越嚴重(除了研究所畢業者)。大學程度者比例最高近35%,另有兩成大學程度者認為自己技能不足。而近三成大學與專科程度者,覺得學校所學與目前工作學用契合程度低或很低,覺得高或很高者只有14%與21%。交叉比對之下,只怕擔憂並非空穴來風。

錯誤訂價會形成錯誤的誘因系統,導致資源錯置。人們想用成本效益分析做出最適決策,就需要真實成本與預期效益,做為評估依據。高教的真實成本,包含了學費與基本開銷,也包括因念大學而必須放棄的替代選項;念大學的預期效益,展現在個人成長與未來職涯的拓展。當成本低於效益,念大學就是一個好決定;當成本高於效益,則應再衡量接受高等教育的適合時機,以及獲得的方式。

開放學費,能促進學費正常化,真實反映高教成本。由於社會對學費的價格敏感度高(今年少數學校調幅僅及基本工資之0.6-1.6%,仍引發抗議行動),所以學費正常化後,必能促使青年與家庭仔細思考,是否要在此時進行此項投資。至於開放學費後,如何保障教育機會均等,則可透過配套制度來達成。

根據教育部報告,現行減免辦法、獎助學金、貸款等方案已經使得弱勢學生就讀大專院校的比例逐年提升。逐步減少對學校的補助後,流向學生的直接補助還會增加。我方主張,以過往資料(若有)做為基礎或進行調查研究,衡量各收入層級家庭對於高教投資決策,以消弭經濟因素帶來的差異為目標,設定各自的獎助比率,作為補助分配之依據。如此一來,學校經費自主不受影響,也能儘量衡平各收入水平家庭是否接受高教的經濟立足點。

如果在理性衡量之後,青年自己都不願投資自己,又為何要強制國家、社會把珍貴的資源投注在其身上呢?

二、青年失業與過度教育

不是人人都得念大學,但人人都想念的執念,曾促成高教擴張的歷史背景。假使越多人接受高等教育,國家競爭力越強,社會資源投注便有其道理;只可惜當高教擴張到一定程度之後,過度教育會帶來外部不經濟。限制學費政策不是該現象的主因,但是其所創造的錯誤誘因,卻可能加重這個狀況。

我國高教在過去普及化的發展下,不但大學聯招錄取率已高達95.7%,且淨在學率比多數先進國家高出一截,與韓國同處於領先位置。受高等教育人口比例迅速提升,25-34歲的年輕族群於2012年達到62%,遠高於同期 OECD 國家約40%的平均值。

伴隨高教擴張,許多隱憂也逐漸浮上檯面。根據103年人力資源調查統計年報之提要分析,青年失業率自1978年以後節節高昇。2014年20-24歲失業率是全體的3.3倍,曾比全體失業率低的25-29歲,如今也達全體的1.72倍(見《表1》)。而教育程度為大專及以上的20-24歲青年,失業率更達14.1%,是全體的3.56倍。

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比較各級學歷者的失業率,大學及以上程度者為4.99%,失業人數18萬3千人,居各級之冠。再比較93年資料,可知這十年間,20-24歲以及25-29兩個年齡組教育程度在大專及以上者,失業人數跟比例都大幅增加(見《表1》)。

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凡此種種,皆顯示我國青年失業、高學歷失業問題日益嚴重。即便就業,工作型態也可能是從事部分工時、臨時性,或派遣性的非典型工作,維持低度就業狀態;有些人因而成為怯志青年(想找工作而未找工作、且隨時可以工作)。當代青年面臨的考驗不一而足,非但沒有隨著高教普及而改善,甚至正是受其影響而惡化。比對國際狀況,我國失業率雖不比若干 OECD 國家來得高,但青年與成人失業率之比卻更為懸殊(全球2013年的2.18:1已是歷史新高)。

國際勞工組織曾於2013年出版《危機世代》報告,探討青年就業問題,提到「技能不匹配」的挑戰。報告指出,開發中國家常面臨教育不足,已開發國家反而會出現「過度教育」(overeducation)問題。在高教普及的韓國,三星經濟研究院的報告認為,2011年有42%大學畢業生屬過度教育;如果這些高中畢業生直接進職場,韓國 GDP 反倒會上升1.01%。回看台灣,也有研究估算,大學畢業生有51%屬於過度教育。2013年9月,教育部長吳思華在立院答詢表示,從全球人力結構來看,讀大學比例是六成,國內大學校數應減少30%到40%。

因此,高等教育對於社會只有正面外部性的論述,顯然大有問題。任何高教公共化論者,都不應該迴避限制學費下之錯誤誘因,更須重新建構社會整體負擔學費的理論基礎。

第三、無米之炊的代價

「大學自主之最終目的,在於使大學資源能更有效提升教學研究之品質」──《大學教育政策白皮書》

受教權的充分保障,須妥善平衡教育供需,以達社會資源的最適配置。教育的範圍很廣,我們不只要討論學生有沒有平等機會念大學,也要思考什麼樣的制度,可以讓大學提供最佳的教育,提升受教者的能力與成長。

在1976至2014年間,我國高等教育粗在學率從15.4%一路攀升到83.79%,每位教師教導學生數(意同生師比)卻從16.35人增加為22.56人,而2013-14年的平均每生分攤經費(每生平均培育成本),在專科學校與大學及學院兩方面,分別較過去的高峰下滑32%與14%。國家預算有限,2015年中央與地方教育經費合計,已達前三年歲入淨額平均值之22.53%,且近年來,教育資源本身也面臨分配問題,開始增加資源到過去被忽略的中小學、幼教、原住民教育、特殊教育等領域,也相對擠壓大學教育資源。

正如教育部報告所言,透過政府補貼而刻意壓低學費,或許在過去就學率低時可行;但高教普及化後,政府財政再也無力概括承擔。學費過低,將讓學校經費不足,只會降低整體教育品質。要將每位教師教導學生數、平均每生分攤經費等客觀指標,恢復到過往水準,甚至要向美國頂尖學府的生師比(10:1以下)或鄰近日本東大的每生單位成本(約240餘萬)看齊,就勢必要開拓財源。

我國高教預算占國內生產毛額比率為1.96%,高於德國的1.3%與法國的1.5%,但台灣近五年的平均租稅負擔率為12.06%,還不及歐洲福利國家平均負擔率的一半,實質上無法支撐社會福利導向的學費政策。高教支出比率已經偏高,若要再以此下手拓展財源,必將排擠其他預算項目。高等教育的財源受限,首當其衝的就是教師聘僱、校園環境等經費,其結果只會降低教育品質,非學子之福。

高教擴張是這期間的重要因素,在我國確實受開放政策影響。只不過政府在教改推動的背景下鬆綁大學設立,卻未同步鬆綁學費管制,造成日後大學資源籌措與分配問題。沒有其他財源挹注,越多學生念大學(包含受錯誤誘因引導者),每名學生能分配的教育資源就更被稀釋。持續限制學校能收取的學費(維持錯誤誘因),不僅難以要求教學品質,更限制自由競爭的市場機制,使得辦學不良的學校也難從市場淘汰。至此,任何美意都會被每況愈下的教學品質破壞。

第四、劫貧濟富的弔詭

我國綜合所得稅採用累進稅率,將「量力而為」的概念制度化,透過向高所得者收取更高稅賦,再透過政府施政用於增進社會整體福祉。這個過程以國家為中介;理想上,是要將財富從高所得者向低所得者移轉,減少貧富差距。

我國高教升學制度,歷來力求機會均等;但顯而易見的是,形式上的公平,無法消弭各種先天條件,對受教機會的影響。過去數十年間,大量國內外理論與實證研究均指出:父母教育程度會影響子女教育成就;考上大學機率與父母教育程度成正相關。

我國公立大學學雜費較低(過去五年公私立的平均學雜費之比為1:1.87),而加計政府預算,學生培育成本卻較高(2009年公私立之比為1.66:1)。公立大學物美價廉,自然吸引多數學生優先選填。其中,高社經背景學生因種種條件,有更高的競爭優勢。有研究發現,公立大學學生的家庭社經地位,平均優於私大學生;更優於未能進入大學者。

這導致一個結果:當公立大學獲得相對私校更高的政府補助,實際獲益的對象,卻是來自於高社經地位的優勢家庭。如此一來,其效果近似於「對經濟弱勢者課以更高稅賦,藉由高教移轉給富裕家庭,形成更嚴重的社會不公。

假設政府補助與政策目的大致不變,維持機會均等最有效的方式,莫過於直接補助真正有需要的學生;所有人在相稱範圍內負擔應繳交之費用,以避免升學誘因不當扭曲。因此,除非另有政策目的,否則應將對學校的普遍性補助,轉變為對個別家庭與個人的貼補,並不應以限制學費做為政策工具。

第五、與時俱進的契機

「網際網路將拯救高等教育,但它可能會讓你的母校消失。」 -教育學者約翰·卡茨曼

其實,學校教育僅為教育的一環,在當前網際網路的發展下,越來越多學校教育的替代品早已存在。單就開放式課程一項,就有麻省理工學院史丹佛大學等各國際知名大學競相提供,我國台、成、清、交等數十所大學也組成台灣開放式課程聯盟與國際接軌。學習動機強的自學者,不管何時、何地都可以自主學習,根本無需學校介入,這才是真正有教無類的普及高等教育。

大學教育經費需求之所以龐大,正是因為其教師、校園同時間所能教育、負擔的學生有限。相對於此,線上課程的邊際成本幾近於零;除了無關學位的進修課程,更可提供無人數、地域限制的線上學位課程,且品質不會因為規模而稀釋。而從線上課程獲取的學費,不僅有助於紓緩學校經費壓力,也有機會補貼非線上學位課程的學費。由於面臨線上課程的競爭,就算是知名學府,都更需努力提升非線上課程的品質以為區隔,以正當化其學生之投資決策。

在當今翻轉教育的浪潮下,學習管道多元化,不只有擠進知名大學窄門一個選項。要幫助弱勢家庭子女提昇,比起限制高教學費,強化寬頻普及建設、縮小數位落差或許還更有效。我們所要做的,是因應數位教育趨勢,一併鬆綁大學遠距教學實施辦法,取消遠距教學學分數不得超過畢業總學分數之二分之一的限制,並運用政策工具,要求接受補助的學校發展開放式課程及線上學位課程。

綜上所述,我方認為我國高等教育應採開放學費政策。

全文展開

大學學費不該漲,還應朝「免學費」推動

從1990年代開放大學學雜費調漲起,幾乎每年各大學都有相當程度漲幅,過去八年隨經濟惡化才趨緩;但近來,又有恢復「常態性調漲」的趨勢。相對地,學費是否能「調降」?能否用別的經費來源來替代學費?幾乎從不在政府與學校評估的議程當中。

然而,隨著高教入學率上升,越來越多家庭子女,得承擔現行高漲的求學費用。隨著新一代青年受教年數普遍增加,壓力越疊越大;畢業後換得的平均「回報」卻越來越低。日趨龐大的就學貸款與還款困難,已成為青年、教育、社會、經濟的重大問題。我們已到了一個十字路口,應當嚴肅省思:高教學雜費政策能否大幅更動,有效紓解人民沈重壓力?

以下我將從幾個面向,論證我國大學學費政策應朝向「免學費」變革,替代既有的開放學費調漲政策。

高教費用已是沈重負擔

在台灣,人們為了「念大學」得繳多少學雜費?根據教育部統計處公布的資料,103學年度,台灣大專校院的學生總數為 1,339,849名。其中就讀公立大專校院共434,655名,私立大專校院共905,194名。如果以公校平均一年5萬元,私校平均一年10萬元來推估(註1),人們每年念大學繳交的學雜費,高達1122億元之多(含公校共217億元,私校共905億元);每名大學生平均年繳83,779元學雜費。

人們「念大學」付出的不只是學雜費,還包括求學期間的住宿、飲食、書籍簿本等。根據政治大學教育系周祝瑛於2007年的研究推估,包含了上述費用後,「公立大學學生每年平均花費為26萬9,501元;私立大學平均為33萬8,523元」。四年下來,平均求學費用超過上百萬元。

然而根據行政院主計處公佈的薪資統計,台灣工業與服務業受雇者的平均年薪(包含加給獎金)僅有56萬元。若是單薪家庭,有一名子女就讀大學,其26-33萬餘的求學費用,就已佔家戶收入五成之重。若同時有兩名子女就讀大學,則無法再有其它開支空間。

經濟負擔下的校園現實

面對這種嚴峻壓力,許多大學生經常得「為錢所苦」,或節儉度日,或兼職打工。即便如此,不少人還是難以全額負擔求學費用,被迫要辦就學貸款。我國學貸人數年年升高,許多青年哀嘆:「人生第一個一百萬,就是學貸!」

這些數據下的現實是:當前大學校園中的年輕人神情,漸漸從過去的輕鬆歡笑,轉變為不安、無奈與苦悶。我在台北某私大擔任過兼任講師;講到「求學費用」時,常會邀學生從學雜費、住宿費、生活費、書籍費、畢業製作費等細數,唸大學要花多少錢。他們發現加總(往往)超過一百萬時,無不顯露出訝異、苦惱、無奈、甚至有罪惡感的神情。

我曾詢問修課學生的打工狀況,在學期間需打工者已超過四成,寒暑假更在六成以上。與十年前我在青年勞工團體服務時,曾進行的非正式調查相較,大學生打工時數有上升趨勢。儘管打工也是一種學習,但多數大學生打工,從事的是低薪、低勞動保障的非典型兼職工作——例如超商、賣場或餐廳速食業的結帳員,知識技能的積累相對有限。更重要的是,經濟壓力下的大量打工,將導致大學生無法專心就學,也無暇參與課外活動。過去對大學生徜徉在知識殿堂的想像,越來越難成真。而不論有無打工,青年學子越來越焦慮於「未來出路」,在經濟壓力下得更擁抱「熱門學科」,難以自由探究其他喜愛的領域。

這些壓迫的根源之一,就是持續攀高的求學費用。試想,當背負著上百萬的債務,自然什麼也都只能先妥協,哪裡還能有理想或夢想?求學如此昂貴,造就巨大的社會壓力。問題是:這真的必然如此嗎?上百萬的求學費用不能減輕嗎?是誰讓情況越來越惡化?

學費自由化的政策軌跡

回顧政策軌跡,職司大學學雜費的教育主管機關(特別是教育部),以及其周遭的菁英官僚們(包括大學校長),長期總傾向支持「學費自由化」。早在1990年代,菁英官僚回應民間「反高學費運動」的多數發言,以及行政院教改諮議報告書有關「放寬學費限制」的建議,就可見這種意向。近年教育部推動的若干政策,更具體落實;例如其開放研究所、進修班、與外國大學合作專班學費調漲「不需報部核定,僅需備查」,或在〈高教創新轉型條例〉草案中,開放「試辦創新學校」學費調整等等。

為了回應社會輿論對學費調漲的不滿,教育部也會在大學申請學費調漲時,虛應故事地「道德勸說」一番,甚至曾多次用各種理由,將某些學校調漲學費的議案退回。然而大體來說,台灣過去三十年的高教變遷,仍持續朝向「學費自由化」推動,頂多只有步調快慢的差別(註2)

其實放眼全球,台灣並非的特例。社會科學界的批判學派,一般稱這反映了「高等教育的新自由主義化」,也就是一種要將公共服務事業,導向私有化或市場化的右翼思潮。其導致了過去三十年來,全球高等教育環境劇烈變遷。

支持學費自由化的菁英官僚常聲稱,「台灣的大學學費太便宜,美國學費才沒那麼便宜」,或「臺灣就是學費太低,大家不珍惜,學生才不認真上課」。他們也宣稱,自由化不一定代表「調漲」,在自由市場機制下,也很可能會有院校「調降」學費。本次辯論的正方,也提出「匡正誘因結構」、「避免過度教育」、「增加教育資源」、「改善劫貧濟富的資源分配」的觀點。這些說法在許多國家都出現過。

但真相又是如何?英國在2010年調漲學費上限的經驗,提供了我們很好的參照。我將透過這個具體個案來說明:開放學費調整,不僅會使學費普遍上揚、加重人民負擔,也不會改變人們「得念大學不可」的現象。同時,其也無法改善社會資源分配。這些現實,都和正方論述有相當的落差。

英國經驗:開放下的市場失靈

2010年英國保守黨政府提出調整大學學費上限,自原先每年3000英鎊(約15萬元新台幣)調高到9000英鎊(約45萬元新台幣),並同時大幅刪減政府的高教預算。當時支持者曾聲稱:開放學費上限後,好的學校可能會調漲學費,但不那麼好的學校,將可能走低學費策略,說不定因此有調降學費的可能。

但2012年開始實施學費上限新制後,據衛報報導,就有高達九成以上的大學,將學費調高到了每年8000英鎊以上。2015年的資料更顯示,已有九成以上的大學直接採用了最上限的9000英鎊作為學費標準。

而在英國大學調漲「三倍學費」後,總體入學人數只在初期小幅下降2-6%,爾後又立刻回穩。因為政府是以增加的學費來替代原來的高教預算,使得高等教育總體經費並沒有增加,教育品質與生師比依舊,大學生也沒有減少多少;但不同的是,新一代的學生得承擔過去三倍的學費與學貸壓力。

這些現象,說明了大學學費政策的影響,無法簡單地依「市場供需法則」預期。開放學費自由調漲,結果很可能是普遍性的學費飆漲;其和辦學的教育品質無關,入學人數也未必因此限縮。主要效果,是讓政府大幅縮減高教預算,經費改從學生的口袋裡出,或讓他/她揹上沈重債務。原本市場機制許諾的價格競爭,以及資源妥適分配(如正方提出的「匡正誘因結構」),並未出現。

市場機制何以失靈?

為何「市場供需法則」在此失效?

首先,受教育涉及「謀生」競爭,而非一般商品。當前大學文憑,日益成為了進入職場的基本門票,沒唸大學彷彿「沒有未來」。英國教育社會學學者Philip Brown將受教育描述為一種「防禦性支出」──學生為了避免低學歷可能面對的「人生無望」風險,儘管面對學費高漲,往往也只能背上鉅額學貸接受。因此,若政府開放學費自由定價,結果往往將是:各大學調漲學費,學生多半也得接受。換言之,人們對高教的需求,受價格影響的「彈性」很低。為謀生而來的受教需求,不會因其價格高低有明顯起落。

其次,高等教育除了有利於未來就業,還象徵著「社會地位」,也是許多家庭的期許。無怪乎,即便是成本高漲、回報下滑,做父母的加班、兼差、揹債也得讓子女去追求。這點在台灣社會更是明顯。

再者,教育品質不透明,「學費價格」某種程度反而成為教育品質的表徵,也使得市場機制失靈。英國開放學費調漲後,為何罕有學校調低學費?除了因為政府同步大刪公共高教經費,逼大學不得不提高學費自籌資源,也是因為「調降學費」恐怕會被認為是「不好的大學」,沒有學校承擔得起這個污名。於是,各校紛紛把自身學費標上最高價。「高學費」反而成為「經營大學品牌」的共通手法(註3)

高教市場機制的必然失靈與錯誤政策,造就一整代英國青年在焦慮不安下求學,背負著鉅額學貸走入職場。許多英國學者(例如Ainley & Allen2010, Ainley 2013)已憂心地指出:這恐怕將使新一代青年進入職場時,更接受各種不合理的規訓與要求,只求能先把債務還清再說。這之中得利的,是有大量溫馴勞動力可用的資本家,以及能將省下的大量高教經費挪用他途(例如,補貼金融危機下的財團)的政府。

開放學費調漲三倍、大幅刪減公共經費後的英國高等教育,性質自此全然丕變——在辦學經費必須高度依賴「市場」的情況下,不受市場青睞、招不到學生的科系,就只能等著倒閉或裁員。於是,對於「個人投資報酬率較低」的基礎科學,特別是與資本主義價值相左的批判性人文學科,首當其衝。這不也是台灣近來的光景嗎?

學費開放無助改善社會公平

支持學費自由調漲的台大前校長李嗣涔、教育部長蔣偉寧,以及本場正方,都聲稱從「社會公平」角度指出:大學生多數來自高社經地位家庭,如果政府繼續補貼,是拿老百姓的稅金來補貼高社經地位子女。例如李嗣涔曾主張:「不漲學費,是不公不義!」此類論述聲稱高教補貼是一種「反重分配現象」,因此主張國立大學調漲學費。

但很遺憾地,這種「不漲學費,不公不義」的說法,無疑是倒果為因。大學生家庭背景普遍偏向中上階層,其實反映整個教育體制的階級偏誤,例如,教育內容較傳遞中上階層觀點,或者接受教育得付出相當高的經濟成本,這都會使得中下階層學子,難以與中上階層學子公平競爭。如今以這結果,反過來合理化學費調漲,進一步提高教育的經濟篩選門檻,讓弱勢階級子女就讀高等教育更加困難,豈不是讓階級再製更為惡化?

部分支持論者又補充說到:調漲學費後,能用來補助弱勢子女的就學獎助學金。這也曾是各國政府的措辭,但現實也非如此。

普遍來看,儘管大學獎助學金或許有緩緩增加,卻和調漲的學費無法相比。以台灣為例,目前的〈專科以上學校學雜費收取辦法〉與〈專科以上學校學雜費審議基準表〉裡,只要求學校將學雜費收入的3%用於獎助學金;剩下97%並未被要求用在有「重分配」意義的支出,而是一般的教育開支。何況,還有不少助學金是「以助學之名,行僱傭之實」,要領助學金者負擔勞務,使其與「校內打工」無異,甚至不願負擔勞健保。哪來的「調漲學費,補助弱勢」?

不論美英,過去三十年的大學學費的飆漲幅度,也遠高於獎助學金的成長幅度(註4)。英國保守黨政府甚至在將學費調漲三倍後,還打算刪減弱勢學生的生活津貼。這個「口惠而實不至」的現實,再次說明了,開放調漲學費從來就不是為了「重分配」,而會惡化分配。

有志支持「制度性地提高低下階級孩子入學比例」的主張者,需面對「調漲學費、補貼弱勢之說,幾乎從未成真」的現實。而儘管目前高教生源難以避免地是中上階層子女為主,真要追求社會公平,也不該透過提高學雜費來「重分配」,而應聚焦於「稅收」與「勞資初次分配」層面,才有充足全面的效果。

「高教免學費」的政策願景

不論是有意要推動高教近用的社會公平,或要舒緩前述學生因經濟壓力導致的求學困境與焦慮,最直接有效的作法,是朝大學「免學費」推動,並透過更合乎社會公平的稅賦改革,來擴大公共的高教財源。

過去二十年來,台灣反高學費運動者一再提出「課徵資本利得稅」的口號,甚至是更具體的「課徵企業紅利稅,專款專用於教育」訴求,來要求教育經費應當由使用勞動力的資本主所承擔。然而在右傾的國、民兩黨眼中,這些訴求從未被納入議程。

課徵資本利得稅,並非毫無道理。台灣隨著高教擴張、勞力品質提升,企業主們享受到大量廉價的技術勞力,使其營收利潤佔我國GDP的比例,自1990年的29.62%,攀升到2010年的35.35%。然而,儘管勞工平均受教育年數不斷延長,同時段中集體薪資佔GDP的比例,卻從51.71%降至44.55%。企業本就該因受惠於優質人力而多「付費」,但提升的生產力與利潤,卻絲毫沒有反映在受雇者的薪資上。

試想,只要從資本營收拿出1%GDP作為財政稅收,就是1500億之多,許多教育經費的問題都能改善──至少,已足以讓高等教育採取「免學費」政策。

「免學費」能減輕學生及家屬的經濟負擔,並促進弱勢階級的高教近用機會。此外,其對高等教育的正常化亦大有裨益—因有公共財源的保障,大學不用再鎮日「拼招生、賺學費」,而能有機會回歸正常辦學。

特別是當大學面臨少子女化下,生源不足的危機,「公共化」更有必要。面對少子女化,政府在中小學都是以「小班化」跟「改善生師比」來因應。即便學生人數下降,卻不需大幅裁減教師編制,反而能轉為提升教育品質的契機。這個方法為何不適用於高等教育?原因在於:我國高教以私校為主,長年來過度倚賴學費作為校務經費來源。只要學生少一半,就意味著經費也少一半,因此「改善生師比」變得不可能。在市場掛帥、自負盈虧的邏輯下,各校一邊裁減教師,一邊超收學生。其結果是城市地區學校「大班化」,教育品質堪慮;鄉村地區學校則面臨生源不足,不時傳出大量裁員或惡性倒閉的消息。

倘若學校有充裕的公共經費支持,不再高度倚賴學費,就比較可能藉由改善生師比來因應少子女化。高教工會即曾指出:儘管未來大學生源可能將減少四分之一,自總體135萬名大學生(含碩博士生)逐年減少為總體100萬,但只要將大學生師比逐年改善,從現行的26.3,回到1990年的18.5的水準,將能維持現有約五萬名大學專任教師編制,毋須裁撤。如此一來,台灣高教危機才會趨緩,大量教職員失業與大學倒閉的亂象將改善,學術工作的內在探索空間,才不會在失業與組織存續危機下,遭破壞殆盡。

綜合而言,在青年學生及其家庭日益承受高學費壓力的今日,學生不僅無法安心就學、被迫從事低薪的非典型勞動,畢業後更要長期肩負學貸;而大學在倚靠學費辦學的結構下,越加扭曲與異化,自外於知識發展的內在邏輯。聲稱「開放大學學費自由調漲,將會帶來妥適資源配置」的言論,在現實中往往只造就全面的高學費化。這非但沒有增加教育資源,同時也惡化了社會公平。

因此我方主張,透過課徵資本利得稅收,挹注推動「免學費」政策,才是另一條值得追求、也真正能解決各種問題的道路。

註釋:

註1:因各大專校院實際收取的學費總數,政府統計機關並未公布,故以推估方式為之。排除收費較貴的醫學院學生學雜費,一般而言,公立大專校院一學期學雜費約2.5-3萬元不等,一年約為5-6萬元;私校大專校院一學期學雜費約5-6萬元不等,一年約為10-12萬元。然而,約1成的學生能夠取得學雜費部分或全部減免,根據教育部統計處公開資料:102學年度共有251,150人次取得學雜費減免補助(若上下學期皆申請,則為125,575人),共取得約6,623,962,086元的減免。故在總體「平均學費」的推估上,須將一般學雜費減去此部分的減免額,故此處以公校平均一年5萬元,私校平均一年10萬元來推估。

註2:例如,教育部推動的高等教育重要政策,包括:大學法人化、大學自主治理計畫、自由經濟示範區教育創新、高教創新轉型方案…等,都連帶有著「去除學費管制」的學費自由化措施。儘管屢屢遭到學生與各界的反彈,但政府經常只是換個名目後就繼續推動。

註3:這個效應在台灣的高教還未明顯,多少是因為目前還有相當強烈的學費管制政策。

註4:例如美國肯德基州的學費飆漲,但州立學生財務補貼下滑的例子。另外,美國公私立大學近三年學費飆漲,也快過於獎助學金增加幅度,使得「學費營收」大增。

全文展開

共享教育、文憑困局,與免學費悖論

正方多麼希望時空背景停留在二十年前,在那青年在學率甚低的年代,正方將和反方一起面對入學障礙,而不用站在眾多反高學費親友與政治人物的對立面。正方又何嘗不想對過度教育之反效果視而不見,從而避開高教須正視的困境?

綜觀反方第一次發言,與正方同樣是針對認知到的問題提出解法,但關注焦點卻大相逕庭。反方大部分論述,集中在年輕世代面臨高等教育之負擔。不同問題各有對應之解法,單看方案難謂對錯,所以在後續交鋒前,正方先要釐清,為什麼正方辨識出的問題才是癥結之所在。

零邊際成本社會

「一個偉大的文明不是毀於外在的征服,而是亡於內部的衰落。」

-美國哲學家威爾.杜蘭(W. Durant)

正因時代是流動而非靜止的,每個時間剖面的狀況各不相同,高等教育應該努力的方向,是讓下一代具備因應未來的能力,而不是著眼於眼前問題,卻忽略時代轉折之調適。鑒於雙方於微觀觀點迥異,正方將試圖放大視野,先探討時代演進全貌,嘗試建立具共識之討論基礎,再聚焦於可行的高教學費政策。

正方認為,社經學者傑瑞米・里夫金(Jeremy Rifkin)在 The Zero Marginal Cost Society一書(中譯版書名為《物聯網革命》)中所提出之「零邊際成本社會」理論,很可能就是當代有跡可循、能被觀察到的最大向度時代變動。在其所預見的未來中,由於資本主義致力於追求生產規模極大化,帶來逼近「零邊際成本」(不計固定成本時,多生產一個單位增加的成本趨近最小化)的成果,最終後果將從內部瓦解資本主義宰制之經濟體制。

另一方面,以分散式資訊、能源、運輸網路三者疊加之物聯網,將促成協作共享(Collaborative Commons)的興起,可能取而代之成為主要的經濟體制。上述劇變的關鍵,是人類將首次從匱乏經濟中解放,走向富足經濟,其結果也將使得資本主義與社會主義路線之爭,在當前的時代必須重新審視。

其論述的爭議之處,同時也是用以論證之跡象端倪,即(接近)零邊際成本的概念已從虛擬世界滲透至實體世界。暫且不論實體世界中的零邊際成本是否將普遍存在,但零邊際成本盛行於網際網路,卻已殆無疑義;具象存在於各種得以位元傳遞的產品與服務,自然也包含了命題所在之高等教育。

線上課程改寫高教生態

「教育界兩百年來最大的創新。」

-安南・阿加爾瓦(MIT 教授)評論於衛報採訪

正方首次發言即述及高等教育及其替代方案契機。脫離實體校園桎梏之大規模開放線上課程(Massive Open Online Course),經過多年的發展,早就突破理論與實驗階段,以各種形式呈現在網際網路上,成為真正普及的教育途徑。事實上,早在2011年初創時期,史丹佛大學的人工智慧課程,就帶來了相當於傳統教學方式800倍的註冊學生。

世界最具影響力的諸所大學,除了準備、已提供開放式線上課程及/或組成開放式課程聯盟之外,也廣泛參與陸續誕生的 Udacity、Coursera,及 edX 等民間教育機構,同時對數以百萬計的全球學生提供多語教學的線上課程,重點是,網際網路教學的邊際成本近乎於零,多語推廣的翻譯也來自於志願者的投入,所以這些課程的價格也是零,或僅收取象徵性費用。

可惜的是,這部分論點在反方首次發言中略而不提。正方無法確知,反方究竟是認為這些課程無法取代現行大學教育,抑或是認為他們仍有難以負擔的理由?儘管如此,正方反倒可以藉此回應,反方關於「學費與教學品質無關」的論述。如果大學在(本身或其他組織所提供)免費線上教育資源環伺的狀況下,不以取得的資本,提供更高價值差異化的教學,將沒有不被越來越窄的市場空間淘汰的道理。

參照零邊際成本社會概念,接續前述時代變遷談下去。我們還可以發現,線上課程參與者眾,且跨越政治疆界與地理範圍,教師身份將自然從權威角色轉化為學習促進者。學習過程與評量,也可輕易融入同儕間之協作共享,讓後代及早適應協作共享時代,共同面對人類問題,為群體尋求最大福祉的社會。反之,接受傳統高教的目的,是為取得與他人競爭的優勢,教育成就被視為個人資產,而難以協作共享。

因此,正方既不認為大學(以下皆指實體)為唯一獲得高等教育之途徑,也不認為那是最符合時代要求的管道,故須匡正就讀誘因外,當然不能以政策工具加重扭曲念大學之誘因,加深「過度教育」之弊端。但在時代轉折的過渡期,做法上仍將維持高教原補助幅度,只是補助對象改以個別家庭與個人為主,一來避免劫貧濟富,二來促使現存大學市場機制之正常化,講求經費利用效率之適者生存。

反方論述,亦可從理念與做法兩層次來看。在理念上反方認為大學學費應朝「免學費」推動,而此政策之下的高教經費則應由「課徵資本利得稅」挹注提供。以下將進一步檢驗反方主張的各方面問題,說明為何反方的免學費方案,不適合因應時代的挑戰。

「人人必須念大學」的偏執

反方認為高教費用是壓迫的根源之一,但卻忘了高等教育本就是一種選擇性教育,不屬於國民義務教育的範疇。將免學費的義務教育,與受益者付費的選擇性教育相混,表面上是將受教權的維護無限上綱,其隱含之價值卻是極具壓迫性的「人人都得念大學」。

由反方所謂青年受教年數普遍增加、子女就讀大學之家庭負擔沈重、大學生需打工負擔學費、人生第一個百萬就是學貸等種種說法來看,更表示社會普遍認定:接受大學教育之時機,需緊接在中等教育之後,否則仍是偏離常軌之異端。

若非如此,在理性衡量是否接受大學教育、何時接受大學教育的自由選擇下,個人自我投資所為之決策,何來社會為其紓解沈重壓力的道理?

誠如反方所述,台灣社會的父母加班、兼差、揹債,也得讓子女去追求高等教育。殊不知,就是渴望高教卻不問所以的集體意識,將青年推入不得不進的生涯牢籠。不論本人想不想,求學目的亦非所問,只要高中畢業後接著進大學,就是青年們最好的人生道路。將高等教育強加在每一個人身上,抹除個人選擇的自由,這才是青年高教負擔枷鎖的根源。

其實,從反方所言之「畢業後換得的平均『回報』越來越低」也可以看出,大學教育未必會為青年帶來光明前景。遺憾的是,反方不僅並未反思「大學必須念」這種執念,更對正方舉證「過度教育」為我國帶來的種種慘況視若無睹,不但要維持學費不漲,更要推動免學費,這將使得已然錯誤之訂價非但無法反映成本,受影響之高教錯誤誘因也將更形牢固。

以解決人類未來問題為使命、非正式教育(當然也沒有文憑)的奇點大學(Singularity University)甚至給入學者出了個自行募學資的挑戰。要改變世界,先要說服別人自己有被投資的價值。反觀反方方案所昭示的是,青年自己都不願意投資自己,卻要求國家、社會無條件的投資,正落入正方錯誤誘因之論述。

文憑氾濫與貶值

若是如此有益於個人,並產生正面外部性,或許還有解釋空間,但實情卻恰好相反。

就連反方所引述的英國學者 Ainley & Allen也於其著作提到對現況的觀察:過度學習讓學校、學院和大學畢業生,無法找到與其所具備資格相匹配的工作,而且其資格的品質還在下降中。同作者的《教育讓你慘兮兮,是嗎?》(Education make you fick, innit?),就是由畢業生無法獲益於自己投資的時間與金錢,所得出之結論。

究其根源,社會之所以有追求大學教育的執念,就是反方所謂「當前大學文憑,日益成為了進入職場的基本門票,沒唸大學彷彿『沒有未來』」,且其「象徵著『社會地位』」。但是,當職場門票的想法落空,大學教育的功能便只剩文憑。而文憑仍彰顯社會地位時,這是在原有的階級結構外,創設出的文憑階級。理應反對階級再製的反方,此時彷彿成為文憑階級的擁護者,為鞏固文憑的效力而吶喊。

人人都深怕錯失大學文憑而喪失職場競爭優勢,因而教育被設計成追求實用與效率的工具,目標是讓今日的學生成為未來有生產力的員工,也更加確立資本主義運作的邏輯。問題是,文憑無法共享,更促使學習者成為孤島,與人類共同難題無關,遑論有效解決。當經濟體制的關鍵轉折加速進行,大學教育若不隨之調適,就連文憑與職場的最後一條繫帶都將岌岌可危。

先不論教育觀的不同,前述學者在書中的結論也說到,教育已失去文化傳承的目的,同時間,隨著大多數近期與目前大學生的成長,他們的「擴大參與(widening participation)」只會在日益不平等的社會中加劇社會差距。

其實以蘭德爾・柯林斯(Randall Collins)在《文憑社會》書中對文化通貨(cultural currency)的分析檢視,台灣現正處於高教文憑氾濫的高點,也是貶值最嚴重之際,我們有絕佳機會終結文憑神話,迎向典範轉移的未來。正方誠摯地希望反方看見自身盲點,進而加入解構文憑的行列,共同化解形成青年壓力的根源。

教育機會均等,不是靠競逐文憑來實現;只有當文憑與社會階級脫鉤,大學教育才能回歸其原始初衷。這不是條簡單的路,但時代推動著我們演進,無產不用革命,也將享有各種生活需求。在教育領域,現在進行式的大規模開放線上課程,以及種種翻轉教育的途徑,正在促使其實現。我們要做的不是無端抗拒,而是想辦法讓它平順轉移。

兩方政策效果之商榷

反方以英國高教學費逐漸開放,卻沒有減少大學生,以及未反映教學品質,質疑正方方案之解決力。但兩地脈絡有異,不能如此強加對比。一來,英國青年淨在學率與我國相去甚遠(2012~2013不到四成),所以高教目標之一就是「擴大高教參與」(widening participation in higher education)。再者,反方自己都說了「(英國)政府是以增加的學費來替代原來的高教預算」,而正方從未說過要削減補助,所以反方無法以英國案例,論證正方方案無解決力。

關於匡正誘因的解決力,且讓我們回顧104學年度大專校院學雜費審議結果。教育部曾表示,這些學校學費收費基準與同級同類學校相比較低,或是多年未調漲,核定漲幅在1.89%~2.5%之間,比率大部份比申請為低。據其估算,學生每學期學費約增加500元到1300元,大部份增加金額都在1000元以下,儘管如此,此舉仍引發多年來持續上演的抗議行動。顯見學生對高教學費價格敏感度極高,開放學費有助於促其仔細考量,是否接受大學教育與其時機。

再看「反重分配」這點:反方認為要追求社會公平「應聚焦於『稅收』與『勞資初次分配』層面,才有充足全面的效果」,但無法否認一視同仁的補貼下,中上階層子女反而收受更多補貼的反重分配事實。站在正方立場,我們認為反方為求平等的補貼手段,將造成資源的反重分配,導致社會不平等更惡化;與其如此,倒不如直白的強調劫富濟貧,讓負擔得起的家庭承擔學費,集中資源在弱勢家庭。不過,這也不是正方認同開放學費的唯一原因。

至於反方擬以「課徵資本利得稅」支付高教經費,論證邏輯是企業該「因受惠於優質人力而多『付費』」,也就是一種「使用者付費」的概念。但依反方看法,個人同樣受惠於高等教育,卻不須使用者付費,這是該做法之內在邏輯矛盾。更重要的是,根據正方首輪發言,以台灣現況觀之,個人與國家實際上是未蒙充分教育之利,反受過度教育之害;反映在企業端,就是需求的人力與市場供給不符。據人力銀行報告,各種學歷起薪呈「扁平化」趨勢,專科畢業生甚至高於大學畢業生,足見其做法於理論與現實皆無法成立。

再細究其內涵,資本利得稅就是針對投資者的不動產、證券等買賣行為,所獲取的價差收益(資本利得)徵稅,大家熟知的證交稅與證所稅即屬之。目前台灣現行制度下的證交稅為0.3%,而證所稅再度廢除。相比新加坡、香港與中國,台灣股票市場的交易成本導致資金卻步,而交易量的萎縮,造成資本市場的金流不健全,可能進一步傷害當前台灣產業發展。國家的稅務設計之直接、間接效果繁雜,加徵相當於1% GDP 的稅收,數字背後卻是導致資金外移與市場萎縮的負面效果,其正當性與有效性須反方詳加論述,非三言兩語所能帶過。

最後,在反方的免學費方案下,無可避免要面對,以稅收支持受教權之界線問題。若大學教育免學費後,是否也提供免學費之碩博士學位教育?甚至留學的無條件全額補助?又或者,大學欲以提升教學品質為理由增加預算,是否採行無限制補貼,以維護學校之辦學自由?例如,國外也有人倡議哈佛大學免學費,但這樣一來,光是一年就需負擔約新台幣128億元;而因法規限制卡關五年的藍帶高雄,由法國藍帶與高雄餐旅合資設立,每年學費為新台幣72~75萬元,正好也是反方所撻伐的「教育創新專業計畫」專班之一, 那麼,對於可能出現的台灣哈佛與藍帶,反方究竟是要補還是不補?

凡此種種,只怕反方政策,並非增稅1,500億能夠充分解決,而反方也並未負擔更多稅收用於特定用途之舉證責任。更別說,本質上就不應將錢花在不符合長遠發展的教育上。

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