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議題發起日

2016-10-03

年金改革有助於台灣進步

年金改革有助於台灣進步

避免財政崩潰,公平保障國民

近十年來,由於全球經濟的衰退,世界各國無不紛紛投入年金改革的行列。而以我國而言,於2011年開始即有報導指出四大基金(即退撫基金、郵政儲金、勞退基金及勞保基金)將於20年內破產,而於今年總統就職演說上,蔡英文總統更是把年金改革視為重要的改革議題。並希望由不同階層、不同職業代表,在社會團結的基礎上發動集體協商,讓勞工以及軍公教人員,每一個國民的退休生活都應該得到公平的保障。

然而,年金改革會議自今年6月23日召開至今已是第13次,不僅有團體代表宣布退出會議,甚至有人以「掀起階級對立」為由號召軍公教群眾上街遊行。實則年金改革非但不是新政府清算鬥爭的手段,更是為了使社會進步,而刻不容緩的良方。

要討論年金改革所帶來的好處,首先我們必須先了解,目前我國的財政制度產生了哪些問題:

一、財政差短逐年遞增:

根據財政部統計,自民國97年起政府總預算的歲出歲入雖為每年成長,但卻是入不敷出的狀態,預估至今年底,政府舉債將達5.4兆,且債務未償餘額占前3年度GDP平均數比率為34.2%,距離公債上限的40.6%僅僅差距6.4%。簡而言之,目前我們的國家,是處於每年都在借錢(舉債)的情形。

二、財源困窘開源不易:

若先檢討歲入的部份,則租稅收入約佔歲入的7成以上,105年度預計更達近8成,然而民國97年由於金融海嘯,政府採租稅減免措施以穩定國內經濟,以致租稅負擔率由13.4%驟降至11.8%,後因推動稅制改革,104年方微幅上升至12.8%,惟相較於歐美國家或是鄰近之亞洲國家如日本、韓國,仍然頗為低落。所謂租稅負擔率,就是每年的稅收佔國民生產毛額的比率,白話來說就是我們每年賺的錢花了多少在繳稅上面。以歐美國家而言,其租稅負擔率大約都在20至30%左右,甚至更高。

三、法定義務支出僵化:

我們再從每年的歲出去解析,自99年起,每年的法定義務支出(包含各種社會保險的提撥率、負擔率,教育經費預算、人事費等)即佔年度歲出的68至69%,而在此項法定義務支出中,屬於社會福利支出的部份即佔了三分之一,從政策施行的角度來看,這些法定義務支出的增加將會排擠年度歲出,使得新興政策可用的資源相對不足。換言之,目前每年國家要花的錢,會有大概七成以現金或是其他方式回到國民的身上,所以一旦有重大建設的必要,或是國家面臨重大的變故(如天災、戰亂等,就必須再舉債才有辦法撐過去,也因此造成惡性的循環。

四、年金制度標準不一:

而再提到我國的年金制度,則可略分為社會保險及職業退休金兩個面向。而目前我國以社會保險而言,即分別有公教保險、軍人保險、勞工保險、國民年金以及農民健康保險等。而前述各項職業除國民年金以及農民健康保險以外,又分別設有不同的職業退休金制度。而其中的所得替代率相差非常的懸殊,以平均薪資在新臺幣38,716元的勞工為例,其退休後所領取之每月平均退休金約為20,905至30,793元,換算成所得替代率則為54至79.54%,;而軍公教人員則有高達75至95%的所得替代率,幾等於退休後仍然領取與退休前相同的薪酬。也就是說,我國目前的年金制度可能讓一部份人在退休後能夠不虞匱乏,而大部份人則可能要在退休前做好其他的規劃,才能在退休後享有跟退休前相同的消費水平。

而為何說年金改革才是解決上述問題的良方呢?首先,我們可以藉由年金改革,解決因職業間因為社會保險及退休金種類的不同所造成的消費或生活水準差異,讓目前的就業人口,或是屆齡退休的人士不至於為了自己的退休生活而感到擔憂。其次,如前所述,年金支出約佔了目前我國歲出的四分之一,故無論是以開源或是節流的方式來解決財政問題,都勢必不可能迴避現行的年金問題,而也唯有檢討改進年金制度,才能改善法定義務支出僵化的弊端。而當法定義務支出減少,政府能有更多的資源去進行重大建設,改善民生環境,亦能國內整體的經濟可望因此得到發展,進而解決財政上入不敷出,不斷舉債的惡性循環。

年金改革其實只是我國財政精進措施的其中一個面向,但卻是整體改善措施中不可或缺的一個部份,畢竟節流往往比開源要來得容易。而軍公教人員雖然隨著民國84年退休撫卹制度由「恩給制」改為「儲金制」後,看似福利制度已較以往低落。但是整體觀之,其於退休前所每月繳納之金額,顯然並無法支應其退休後所領取如此高所得替代率的退休金,那些短絀的部份,自然是由政府這裡協助負擔,亦即前述的法定義務支出部份。而隨著我國逐漸邁向高齡化社會,在十年、乃至二十年後將會有愈來愈多的退休人口,而當這個短絀的缺口愈來愈大,到了傾舉國之力也無法解決的時候,國家財政的崩潰,似乎也就是自然而然的事情了。

2010年2月,希臘因欠債3千億歐元,無力償債而導致國家破產。深究其原因,即是來自每年龐大的法定義務支出,後續在歐盟央行以及IMF兩次的經困資金下,希臘仍然經歷了高失業率、擠兌等經濟崩潰的亂象,直至現在才逐步改善狀況並且有望解除經濟管制。殷鑑不遠,我國若再不針對年金進行改革,恐怕可能步入希臘的後塵。而希臘因為加入歐元區,所以有著歐洲央行的協助,而當我國的經濟如同希臘一般陷入破產時,可能是求助無門的。因此年金改革非但是幫助社會進步,更是有望解決我國財政沉疴的良方。

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看似公平但無正義 年金改革諸多疑義

前言

政府財政有赤字自古皆然且各國有之,舉債建設則更是常態。一般民眾購屋買車,大部份也得靠貸款來達成,即便是財力雄厚的大型企業,也必須向銀行貸款以利公司投資、抒困或進行其他事務。民眾若不舉債,可能一輩子無法存下足夠的購屋資金,企業若不舉債,可能會面臨資金難以周轉,企業事務無法順利推動。政府若不舉債,則國家建設停擺,將會衍生更大問題,因此小至人民大至國家,通常都會有高低程度不同的負債。

對於正方論述,個人認為有三大謬誤,其一,政府之財政困難並非僅是單純因給付軍公教年金所造成,但正方卻以政府財政問題做為論述主軸,使之成為年金改革的重要原因,根本是倒果為因,其二,正方追求各種不同的職業別,在投保不同制度、不同內容、甚至保費不同標準的職業保險後,仍能在退休後擁有相同的保障,更是齊頭式平等的做法,這樣的論述非但不合理,更不合邏輯。其三,正方完全未提法理上所賦予軍公教應領年金權利之事實,刻意忽略目前政府所擬訂之年金改革內容,在有關刪減軍公教年金的部份將可能溯及既往,破壞法律的信賴保護原則,亦是模糊焦點的做法。

理解年金制度的來龍去脈

年金改革,絕對不能單從財政窘迫、基金會破產這樣的單一角度去理解,必須全面性的去了解目前軍公教與勞工年金制度的來龍去脈,才能用較客觀的眼光去看待為什麼要年金改革、要如何改革及改革內容是什麼。因此先讓我用簡單的九點來大略描繪軍公教年金制度的由來及未來政府可能的做為,以及勞工低薪與低退休年金的問題。

一、 早年生活艱困,爾後經濟起飛:

早期的台灣是農業社會,民間生活困苦,國家本身亦相當窮困,因此無論是服務於政府機關還是民間,收入普遍都很少。而政府藉由各項措施扶植企業,使得企業賺錢以提振經濟,在工廠林立的經濟發展年代,勞工薪資飛快成長,人民生活改善,典型勞動人口越來越多,消費能力提升,因而讓國家經濟狀況進入良性循環,創造經濟奇蹟。但軍公教人員早期過著窮困生活,即使在國家經濟好轉後軍公教人員年年調薪,薪資與勞工仍無法比擬。

二、 勞工所得提升,大幅改善生活:

在國家窮困時期軍公教與國家共體時艱,無法領到與付出相當的薪資,且政府對軍公教的各種限制也相當多,國家因此制定相關退休機制保障其退休生活。勞工退休後雖沒有終身俸祿,不過當時因台灣經濟起飛為企業帶來龐大收益且年年成長,企業主也樂於與勞工共享努力的成果,再加上國內因缺工,企業開始願意付出更多的錢聘請勞工,勞工也樂於用空閒時間再去兼職,因此勞工總收入通常都可以超過軍公教許多。相較勞工而言軍公教的所得較無彈性,政府沒有辦法因稅收增加就任意對軍公教加發獎金,也沒有辦法逕行以高薪任用公務員,況且軍公教還被限制兼職,換而言之,當時的勞工在職期間可領到相對該得到的收入,軍公教卻不行。

三、 實現公平正義,修改過時政策:

台灣經濟發展在1990年代之後漸漸趨緩,政府亦因應未來局勢可能的變化及落實公平正義,便在民國84年將軍公教退休的「恩給制」改為「儲金制」,且將軍公教優惠存款制度由此年一刀切兩半,1995年後的公職人員已無此優惠存款,在二十多年前就已終結18%這個不合時宜的利率。

四、 自儲退休基金,現在照顧未來:

軍公教人員在工作期間,依照所領薪資依比例按月扣繳相關保費、退撫基金等,每月須扣繳金額相對勞工扣繳之勞保費用高上許多。不過這樣的做法等於是自己為自己未來退休先預做準備,退休後領用自己在退休前所存的退休金,由於扣的多,未來能領回的相對亦較多。而勞工的退休專戶是由業主提撥投保薪資的6%做為退休基金,不是扣勞工自己的錢,這點就與軍公教大不相同,且勞工還可選擇自提0%~6%。

五、 投保上限箝制,資方投機取巧:

新制勞退雖已有退休金提撥的機制,但大部份勞工退休後每月所能領到的錢還是不及軍公教,主因在於勞保的設計為了不圖利高薪勞工,因此設有投保上限,造成勞工存入退休專戶的金額相較軍公教來說較少,但勞工每月所扣的保費亦較軍公教低廉許多,也就是勞工每月可支配所得的比例較高,此外,業主高薪低報的投機行為,亦是造成勞工退休後年金與軍公教差距甚大的主因之一。

六、 壓縮人事成本,勞工低薪難解:

企業因為經營成長率不如以往,在為了保持利潤的前提下,進行各方面的成本管控,其中又以人事成本壓縮幅度最大,導致勞工普遍面臨低薪問題,尤以年輕世代最為嚴重,另一方面,政府與企業同時操作「相對剝奪感」,迫使在輿論壓力下,軍公教人員平均每6至8年才有一次調薪的機會,並沒有比勞工有優勢。

七、 資方壓榨勞方,遊走法律邊緣:

勞工目前除了低薪資,尚有企業無法真正落實勞基法、超時工作、不依法發放加班費、要求颱風天出勤等壓榨勞工的行為,亦是造成勞動環境低落的最主要原因,使得勞工有苦無處宣泄。然而更有趣的是,勞工的僱主是企業,軍公教的僱主是政府,但這兩個僱主卻有志一同的刪減自己僱員的各種福利。

八、 雙方持續對立,國家向下沉淪:

政府在企業主壓力下,無法對企業的違法行為進行有效管理或取締,放任企業剝屑勞工,並以落實公平正義為口號,將軍公教塑造成拖垮國家財政的罪魁禍首。若對立持續,國家只會繼續向下沉淪,無論是軍公教或勞工,都是輸家。

九、 改革追溯既往,破壞穩定信賴:

政府對在職軍公教與勞工實施年金改革是必要做為,但將這隻手往前伸到已經退休,依法請領退休俸的軍公教身上,則是破壞了法律不溯及既往的信賴原則,此舉將造成人民對法律的不信任,衍生更多問題,致使國家動盪不安。

實施這樣的年金改革將使台灣虛耗及空轉

綜觀以上所述,政府以公平正義為名,準備對已經退休的軍公教行大砍年金之實,除了無法對企業做更有力的約束與管理,亦無法有效振興國家經濟,提升勞工收入與改善勞工生活。簡單地說,政府希望軍公教與勞工的差距能越來越小,但無能力督促企業或提升勞工所得及改善勞動環境,將勞工所得拉上來與軍公教平齊,所以只好用最簡單的方法,直接將軍公教往下壓使之平齊。再用白話一點的方式說,軍公教目前收入是剛好可以活,但勞工已經活不下去了,政府無法拉高勞工收入,那乾脆讓大家一起活不下去,以示公平。均富與均貧皆是公平,但這樣的公平,有正義可言嗎?

政府無力照顧勞工權益,反而利用勞工輿論對軍公教施加壓力,甚至污名化軍公教,好順水推舟砍掉軍公教年金。軍公教是國家的基石,沒有軍公教,國家停止運轉,勞工更是國家的最大樑柱,沒有勞工,國家沒有生產力,若這兩大體系相互鬥爭,無法互依互存,即使國家財政沒有任何赤字,台灣將難以有任何進步,甚至陷入萬劫不復,遑論再度振翅高飛。

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反方忽略財政危機,以謬誤合理化缺陷

反方的論述脈絡,在筆者看來其實毫不令人意外,因為這就是年金爭議延燒至今反對方一直抱持的理由——歷史共業、信賴保護,以及階級對立。這樣的論述其實完全無視了目前這個國家正在面臨的狀況,並且輒以「年金改革是污名化軍公教」的口號,藉以合理化國家財政困難的情形下,仍應持續運作現行有缺陷的年金制度的謬誤。以下就讓筆者來一一指出反方論述中有問題的地方:

一、以歷史共業一詞合理過時年金制度

反方從農業社會講到經濟起飛,企圖以軍公教與勞工薪資的不對等,解釋現今年金制度演變的原因,然而在其文中,反方亦提及在民國84年以後,政府方才取消恩給制與18%優惠存款,也就是說,目前屆齡退休的軍公教人員,其實只有其職業生涯後半段的時間是適用儲金制,如此還要強調他繳得比勞工多所以領得多,其實不盡合理。而且在此也必須澄清,是民國84年以後新進的軍公教人員,才沒有18%優惠存款的適用,也就是說,目前屆齡退休的軍公教人員,其實還是有優惠利率的。

接著,反方再以「勞工是先甘後苦,軍公教是先苦後甘」的概念,處理現階段軍公教於退休後仍可以領到與在職時近乎相同薪資的問題。然而反方卻沒有告訴我們,何以台灣的資方還是同一批人,但是早期資方卻「樂於與勞工共享努力的成果」,到了經濟成長趨緩後,立刻變為苛刻勞工的邪惡形象?

接著反方又以「軍公教人員6-8年才調一次薪,並沒有比勞工有優勢」,說明軍公教人員的處境亦與勞工相同;但實際上,以公務員薪資結構來看,除去本俸或年功俸外,公務員還享有專業加給、主管加給等,其中本俸或年功俸每年可晉升一級,每個俸級的差距在六六○元到二六六二元間,平均近千元。

而軍人、教師的薪資結構亦與公務員大同小異。教職員的薪額分為三十六級,同樣也是「越資深」的教師薪水越高;至於志願役軍官,以中校俸級分得最多,中校從一級到十二級,薪水可增加二萬元。

如此看來,軍公教人員的薪水,可說是年年皆有上漲,而勞工的調薪有可能如軍公教一般年年上漲嗎?

二、信賴保護原則、法不溯及既往的極限

再者,反方試圖以「法不溯及既往」、「信賴保護原則」等等概念,非難年金改革的正當性。筆者在此必須先以個人的法律專業,針對上述的幾個法律名詞進行解釋。

首先,「法不溯及既往」原則。依照大法官574號解釋中許玉秀大法官之協同意見書中,即明白揭示上述原則分為三個等級,而其中第三個等級的不真正溯及既往,針對的是自新法生效前,持續存在至新法生效時的既得權益事實,如逕行適用新法,原則上合憲,例外違憲。

例如對個人信賴的保護高於法律的公益目的時,判斷依據包括:對於新法所生的負擔,是否因為其所保護的信賴,正好是法律持續有效而無評估的義務、受衝擊的法益種類、新負擔的嚴重程度……等等。也就是說,法不溯及既往,其實是有其例外情形的,仍然必須權衡對受益者的衝擊,與公益間孰輕孰重方能判斷。

另外,反方文中所稱的「信賴原則」以及「信賴保護原則」之意義並不相同,前者屬於刑法上的用語,為避免各位日後誤用,筆者先再此澄清。其次,「信賴保護原則」其實在運作上,除了「信賴基礎」以及「信賴表現」之外,尚有「信賴值得保護」此一標準,而此標準的判斷,即在於主張信賴保護者是否誠實正當,以及公益上的審酌。

台灣目前的軍公教人口約為80萬人,佔台灣人口的3%左右,此比例應屬於小眾,若以軍公教退撫金的發放利益,以及年金制度破產後全國人民所面臨的困境而言,孰輕孰重,我想不問可知。是故,我想反方針對年金爭議主張信賴保護,應是對此一原則的誤解,在此筆者宜加以說明與澄清。

三、年金改革並非污名化軍公教

反方與大部份的論者一樣,都把「年金制度的改革」與「污名化軍公教階層」連結,並痛陳此舉勢必將掀起階級對立。實則年金制度的改革,只是要修正目前不盡合理的年金制度,進而保障更多人在退休後,能夠享有安穩的退休生涯,絕非單純只為藉著砍掉軍公教年金達成齊頭式的平等,更無所謂的污名化行為。反之,如反方所謂「年金改革污衊軍公教」、「有公平而無正義」等語,或許才是造成其他不明究理的軍公教人員不滿、進而造成階級對立的元凶。

年金改革會議的召開,從未拒絕軍公教團體代表的加入,就是希望能協同台灣各個職業以及階層,共同討論國民退休後的未來,若是有意污名軍公教,挑起階級對立,其實沒有必要大張旗鼓地號召各界人士共同參與,只須放出「軍公教尸位素餐,坐領高薪」的消息,讓憤怒的群眾上街遊行即可達到相同的訴求。

四、小結

反方在開頭指出舉債建設與政府赤字是常態,但筆者認為當舉債已經逼近公債上限,若再視為常態,似有粉飾太平之嫌。而將年金改革的內容,完全侷限在調整軍公教退休金制度,進而否定甚至妖魔化年金改革為挑起階級對立,造成國家空轉虛耗的行為,亦是大謬不然。

筆者雖然曾在文中提及公平,但所指乃是希望重新建立一個能平均保障所有國民的年金制度,而非挖東牆補西牆的「假平等」。在國家財政困窘的此刻,年金制度的改革絕對是有助於此困境的一泓活水。

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公益與個人利益,孰輕孰重難以衡量

看完正方的第二篇論述,原本期待正方可以更積極的回應筆者最重要的質疑。依正方所述,政府的財政困難年金是極大的因素,那麼正方是不是應該更清楚地告訴我們「只要做了年金改革,就可以使政府財政狀況大幅改善到什麼樣的程度?即使因為年金改革的原因、內容、方式及過程會可能付出大量社會成本與資源耗費,在比例原則下我們仍應不計代價的大刀闊斧進行,以挽救可能因財政危機而處於破產邊緣的國家?」,不過正方沒有正面回應。

另一方面,正方對於第一篇的論述在某些地方有些誤解,我想針對這些部份先簡單說明與澄清:

一、正方認為筆者用「反改革方始終以歷史共業、信賴保護做為反對年金改革的一貫理由」做為論述基礎,但筆者以為,在改革後新法實施才進入的軍公教人員當然可以適用修改後的新法,橫跨新舊法的軍公教人員可依年資計算適用新舊法的比例,但已經退休正在依現行退撫相關法令所執行所有年金,應予執行完畢。惡法亦法,依法行政,如此而已。

二、正方提到的以製造「階級對立為理由」與用「年金改革是污名化軍公教為口號」,則完全是無的放矢。就筆者的觀察,因果正好相反,正確來說是有心人士以污名化軍公教的方式,煽動勞工製造出虛幻的階級,進而造成對立,以利在如此這般的社會氛圍下順勢進行年金改革。階級對立並非理由,而是目前的狀態。

三、筆者並非以「舉債是正常的觀點,去合理化國家財政困難仍應持續運作現行年金制度」。第一,筆者要闡述的是舉債建設、財政困難各國有之,年金制度並非造成國家財政困難之主因,但正方將其做為年金改革的主要論述原因,因此筆者提出質疑,可惜正方沒有正面回應。第二,筆者認為已經退休的軍公教人員,應該以現行年金制度持續執行。

18%優惠存款問題是假議題

目前84年7月1日以前退休的軍公教人員,完全適用恩給制,但84年7月2日後退休的軍公教人員,雖然有一部份的年資適用18%優存利率,不過這是因為這些人在職期間,因修法將恩給制改為儲金制,當然在84年以前的年資必需適用舊法,完全合理,更沒有所謂歷史共業問題。

況且,考試院會於102年4月11日通過兼具新舊年資者,自106年起利率降為12%,之後逐年調降至110年以後,改為台銀一年期定存固定利率加上7個百分點,但以9%為上限。18%的問題早已由諸如此類的落日條款逐步解決,18%根本是不值一提的假議題。

在一個不對的時間執行的恩給制

恩給制的由來最主要原因還是在於當時以國家窮困的狀況,軍公教的收入不佳,因此政府願意在他們無法工作後繼續給他們至少無虞的生活。這是「雇主」當初對其「員工」的承諾,員工也因為這樣的承諾而期待,因此願意跟著這個「雇主」,如果民間企業的老闆也願意對他的員工有這個承諾,我們當然樂觀其成。

但因經濟趨緩後,政府也預測到未來經濟局勢將不如以往,若繼續施行恩給制除了會拖垮國家財政,更會造成資源分配不公,因此著手調整不合理的制度,將在職員工依年資比例同時適用新制與舊制,而新進員工則完全適用新制,是種很合理、很穩定又不會破壞信賴保護原則的做法。現在的年金改革內容讓人擔憂的是,已在請領退休年金的人,已領的部份雖不會追回,但未領的部份得適用新法,這就完全破壞了雇主當初對員工的承諾,在職或新進軍公教,將會對政府政策不信任。

不同基礎點做比較的結果其實緣木求魚

正方雖然同意軍公教難以加薪是事實,但提出軍公教的薪資會隨著年資每年晉升,勞工卻無法年年加薪的觀點,這個說法是用薪資制度來去與加薪相比,不盡公平。

加不加薪是雇主決定,不是制度決定,在企業賺錢時,只要雇主願意,為員工月月加薪、調高薪資,亦可採盈餘分紅或加發獎金,一切都僅須老闆點頭即可!但軍公教無法因為政府稅收大增,任意對其加薪或分紅。軍公教每年薪點晉升是屬薪資制度的問題,與加薪的概念並不相同。

倘若追求勞工與軍公教齊一的理想,強制企業主訂定與軍公教相同的員工薪資制度,直接將這樣的制度訂定於勞動基準法當中,但是這合理嗎?勞工與軍公教原各有自己的制度,本風馬牛不相及,但現在社會氛圍頻拿勞工與軍工教制度做比較,以不同基礎點上做比較的結果,欲作為改革的有力因素,其實是緣木求魚。

提升經濟環境才是治本關鍵

關於正方指正所謂「勞工是先甘後苦,軍公教是先苦後甘」的概念,其實是對論述內容的誤解。早期產業性質屬勞力密集,缺工嚴重,勞工加班更是家常便飯,但在經濟起飛的缺工年代,雇主願意花上更多的代價,期待的是有人可以幫他完成工作,所以勞工固然辛苦,卻可得到相同甚至更好的回報,勞工也樂於加班增加收入。

不過現今的勞工是窮忙族,工時長卻薪資低,為什麼會有這樣的現象?以經濟學的概念來解釋,所有的錢就這麼多,在餅沒有變大的情形下,上一代的人把大部份的餅拿走了,剩的餅當然就少了!而很多有能力的長輩目前仍持續有收入,常聽到很多長輩說,「我要多賺一些,我的兒女就不用這麼辛苦」,對經濟學有點概念的人都知道,這大概是聽起來最為辛酸卻又無法反駁的話了,簡單地說,上一代的勞工在經濟起飛年代把這一代的錢給賺走了。

現今的經濟環境不如以往,企業營業總額減少,為了保持利潤不變,只好降低成本,而最好控制的成本,即是人事成本。目前中小企業多由二代經營,二代從小生長在優沃環境,接手公司時又處於欲振乏力的狀態,因此相較於上一代老闆來說,對員工較苛刻與較沒有人情味似乎也是自然的現象。

小結

正方強調「法不溯及既往的依據及程度必須權衡對受益者的衝擊與公益間的輕重方能判斷」,企圖以個人利益不該凌駕公益的角度,說服大家犧牲小我以完成大我。但筆者想請教正方,為了強勢改革而讓法溯及既往,對受益者有若大的衝擊後所付出的社會成本和代價,相較於公益來說真的較輕嗎?若因追溯後導致所能領的月退俸減少,那麼當初依比例所提撥的退休儲金,是否也應依少領的部份依比例退還回來?這樣的做法,是否將會造成現職軍公教對政府的不信任,以及對自己未來退休制度充滿不確定感?如此政府將會處於一個不穩定的狀態。如果當政者真的認為這樣的代價是國家能夠承擔的,何須將軍人與公教脫勾?以現行軍人退伍的年齡,校級軍官約45歲,士官幾乎不到40歲,他們能領取月退俸的時間更長,領走的金額更多,不是應該要更要改革嗎?原因就是無論是國家或政府都承擔不起因為這個變動所帶來的衝擊!

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年金制度的龐式騙局

這次針對年金改革的辯論來到了第三篇,而年金改革會議也已提出了一些大概的方向,然而令筆者感到震驚且難以置信的是,反方的說詞卻是仍然停留在「少數人利益勝過社會利益」、「惡法亦法」、「貿然改革徒增社會衝擊」等語。甚至認為現行年金制度並非我國財政困難的主因,亦即筆者所言其實皆是在危言聳聽,年金改革其實是沒有必要而且徒增社會衝突的舉措。

在筆者開始回應反方在第二篇所述時,請容我詢問各位一個問題:

如果有人跟你說,你年輕辛苦奮鬥的時候,從工作中提撥大約12%的薪資當作「月費」,然後加入會員,然後等到你退休的時候,在家休息可以領70%甚至更高的薪資,然後領到死亡。乍聽之下,你是否會覺得這是直銷詐騙手法,但這個系統既不用招攬「下線」,也不用兜售或購買什麼產品,怎麼會有那麼好的事情?然而耐人尋味的是,這樣的制度就是我國目前行之有年的年金制度。

現行年金制度形同「龐式騙局」

我們如果以上述的比例來做一個簡單的計算:由於軍公教退撫金是從84年後才開始繳納,故假設我於84年任職公務員,每月的薪資約為5萬元,每月的12%約為6千元左右,如在薪資不調動的前提下,繳納至今年退休正好滿20年,金額為144萬。而在我退休後,每個月可以領到3萬5千元的退休金,兩者相除,我大概只能領到41個月,亦即4年不到,我當初所繳的薪水即不足以負擔我的退休金支出了,此時,我的錢從哪來呢?

龐氏騙局的可怕即在於,他利用異常高昂的投資報酬率來吸引下線進行投資,並且用後面下線所繳納的金額來支應對前投資者所許諾的高額報酬,在下線如過江之鯽時,這個系統自然還能夠安穩運行,然而當可領取報酬的投資者愈來愈多,而發展的下線不足以支應的時候,整個系統即會迅速邁向崩潰。

而根據公務人員退撫基金管理委員會資料,軍公教人員大約在2014年即開始面臨收支逆轉問題,亦即前述的發展下線(加入退撫基金人員)已不足以支應現有投資者(屆齡退休人員)應得報酬的情形已然出現。深究其原因,是來自於我國目前已邁向高齡化社會,預計2024年時,台灣人口非但進入零成長,65歲以上之高齡人口更可能達到20%。屆時,我們是否還能夠說:這樣的現象純粹只是有心人捏造的虛幻階級,企圖造成社會對立呢?

退撫基金收支失衡勢將影響財政

或許反方仍然會像部份的民眾一樣,覺得把國家年金制度與施行龐氏騙局類比,非常地不倫不類,畢竟如果退撫基金的收支短差了,仍然可以依靠國家的力量來進行挹注,反正國家不會倒。然而筆者認為,這樣的想法非常地危險,首先,國家的力量並非是無窮無盡,以筆者在第一篇中所舉的希臘為例,當初希臘的財政危機,其中一項很重要的原因,就是因為公務人員的退休福利居高不下,成為國家財政的嚴重負擔。

其次,反方在第二篇文章指出,舉債建設、財政困難各國有之,年金制度並非造成國家財政困難之主因。然而筆者必須強調的是,年金制度再不調整,隨著退休人員的逐年增加,收支失衡的情形只會越來越嚴重,於今年度的預算中,用於社會福利的支出已佔23.3%,而其中社會保險即年金制度的部份即佔了7成,約3千1百億左右,而這還只是中央政府的部份,地方政府也有超過1千億元的退休金支出,而且這樣的數字仍會逐年地增加。

最後也最重要的是,國家常年性地支出龐大的退休金,是一種沒辦法予以調整的「剛性預算」,在國家的收入無法增加,此類支出又逐年遞增的狀況之下,政府在其他政策的施行上,即會陷入「巧婦難為無米之炊」的窘境。反方曾提出「政府無力振興國家經濟,卻反過來砍軍公教年金」的說法,實則政府之所以愈來愈無力投入資源振興經濟,或是施行有力政策的原因,正是因為逐年增加,而政府又不得不買單的龐大軍公教年金。

年金改革勢將影響下個世代

反方曾在前文小結提出「為了強勢改革而讓法溯及既往,對受益者有偌大的衝擊後所付出的社會成本和代價,相較於公益來說真的較輕嗎?」的疑問。首先,80萬與2千3百萬兩個數字孰大孰小,我相信應該是一個很簡單的數學題目,相信以曾受過資訊教育訓練的反方而言,上述題目應非難題。

其次,年金改革絕非只會是當前我們面臨的議題,而是必定延伸影響到這個國家下一個世代的。或者應該說,現行的年金制度就猶如一顆未爆彈,或許不會在我們這個世代就發生嚴重到難以回復的問題,然而二十年、乃至於三十年後,當你我的下一代必須要面對比我們這個世代面臨的相同但更加嚴重的財政問題時,他們又是否會回過頭來怪罪我們沒有替他們考慮呢?

小結

最後筆者必須要在此做一個法律概念的澄清:所謂的溯及既往,指的是把新法施行後的效力,及於該新法未施行前的狀態,如以年金改革為例,即是在新法施行後,非但現行軍公教的退休金適用新制,連施行前舊制的所得,亦須一併繳回的狀況而言。

而對於反方針對年金改革軍人與公教脫勾,是為了避免一併改革後引發的社會衝擊,筆者在此有不同的看法。就如同反方所說,軍人無論是在薪資以及可退休年齡上,皆優於公教人員,也因此,如比照公教人員情形辦理,勢必對軍人較為有利,加以軍人與公教人員性質上較為不同,而本次年金改革的目的,本就是在因人制宜的前提下,制訂一個即減輕國家財政負擔,又不致損及人民退休後生活品質的年金制度。也因此,改革軍公教不同時進行,絕非為了規避而刻意地脫勾。筆者也認為在各界的參與下,年金改革會議應能夠制訂一個令各界都能夠滿意的制度。

全文展開

「人為刀俎,我為魚肉」的年金改革

目前年金改革的進度,除了20場的年金改革委員會之外,今年1/22的年金改革國是會議也舉行完畢,而且有了初步規劃的草案。誠如正方所說,這個辯論也來到了最後一篇,而筆者想講的話卻無法在有限的篇幅中全部表達,因此此篇著實讓筆者構思許久,更是難以下筆。

正方極其荒謬的論點

首先,正方利用一種比喻誤導我們退撫制度如同直銷詐騙手法,再用簡單的計算告訴我們目前的退撫制形同龐式騙局,並假設了月薪5萬元的公務員每個月自付薪資的12%,退休後不到4年即可「回本」,因為自己繳的部份已經全數領回,因此之後再領的都是淨賺,必須用現在繳錢的人來養正在領錢的人。

如果這種比喻和計算是正確的,那麼我想請問,勞工6%退休金的提撥全都是雇主所繳,也就是勞工負擔退休金的部份為0%,若依照正方的邏輯,勞工的退休金等於是無本生意,而比喻方式將會成為:「如果有人告訴你,你每個月都不用從薪資提撥任何會費,而且你的雇主會幫你出會費,你退休時立刻有錢可以領」,加入這種會員的不合理性難道會亞於公務人員的退撫制?如果說軍公教退撫金與退休制度以龐氏騙局謂之,那麼勞退制度得要用什麼更邪惡的詞來形容才恰當?

正方抱著一個脆弱的立足點

其次,正方提到國家力量並非無窮無盡,這點當然無庸置疑。不過正方一直以「因為政府財政困難」做為立足點,強調「所以年金要改革」。而筆者強調的是這兩者並非因果關係,怎可將這個原因做為年金改革最有力的因素?此外,目前沒有任何一種精算可以完全將政府財政困難量化,所以到底有多困難甚或有沒有困難其實無法證明。

根據財政部資料,103年國家稅收超收1,088億,104年超收1,877億,105年超收1,054億,三年合計超收4千餘億,筆者當然不是說這些錢都應該拿去挹注相關基金,而是在稅收超收又沒有以退稅或發消費券的方式還稅於民的情況下,「政府財政困難」這件事實在很難有說服力。政府一直在製造「軍公教領太多」的氛圍,好讓民意多數站在支持年金改革方,要說沒有製造階級對立好順勢大砍公務員年金,實在難以讓人信服。

詭譎的勞保與勞退基金破產問題

第三,正方提及軍公教退撫基金大約在2014即面臨收支逆轉問題,原因是繳得太少領得太多,人口高齡化,退休人員變多,繳錢的人變少等,其實這種種的問題我倒想請問,在民國84年改革為退撫制時難道沒有經過精算?84年至今也才短短23年,難道當年政府的精算無法算出現行的制度會導致退撫基金這麼快就面臨破產危機嗎?

重點在於,公務員的雇主(政府)須負擔的65%並沒有提撥至基金中,現行退休金是以編列預算方式來支應,這是制度造成的缺口,應由修正制度來因應,怎麼會只是用減少年金及增加提撥比例如此單純的方法,就稱為改革?如果政府告訴軍公教因為退撫基即將破產所以必須大砍目前給付方式,那麼勞保相關基金亦將破產,情況甚至比軍公教退撫基金更嚴峻,但無論是對勞保或勞退相關年金,改革的著墨程度卻不覺得有如同軍公教般的大刀闊斧。如果同樣再以正方的邏輯套用在勞保與勞退基金上,社會上認為勞工領得很少,那麼這就奇怪了,為什麼領得少的勞工,也會領到讓勞保與勞退基金面臨破產的窘境?甚至破產的年限較公教退撫基金還早!我想其原因值得大家深思。

最下策的年金改革方案

目前政府的改革草案大致可以理出三大重點,分別是「延後幾年再退休」、「在職時多扣一點退休基金」及「退休後少領一點退休金」。除了軍公教年金大砍及退撫金提撥比例增加之外,勞保保費也要調高至投保薪資的18%,以這樣的方式來處理各個基金即將破產的問題,再告訴我們這樣可以保證基金30年內不會破產。換句話說就是基金還是會破產,只是慢一點破產!到時如果又面臨破產問題呢?是不是大家再繳更多點及再領更少點?

這種做法在筆者看來是一種最不聰明的方式,它如同企業的成本控管一樣,在無法提高營業額的前提下,只要利用如減薪、用便宜的次級原料、偷工減料等方式降低經營成本,那麼利潤就會增加,這種以空間換取時間的做法不是不可行,但一下子就會面臨極限!就如同一個人很餓,不幫助他填飽肚子,只請他把皮帶勒緊一點降低飢餓感,若撐了一段時間又餓了,就再把皮帶拉更緊一點,但是,皮帶總有拉完的一天,它總會到達極限的!

此次的年金改革真的正義嗎?

正方認為政府因為負擔龐大的軍公教年金,造成愈來愈無力投入資源振興經濟。那麼就讓筆者以經濟學的角度來說明這個年金改革內容,可能帶來的更大的危機。大家都知道GDP的公式為:民間消費+民間投資+政府支出+出口-進口,我們不需要用凱因斯模型來做複雜的計算,只需要用它的邏輯簡單思考一下:當我薪資中被扣的錢多了,我的可支配所得會減少,這時我可能會沒多餘的錢可做其他消費性支出,我又預期我將來退休領的會變少,這時我會想多存一些錢,因此更不敢花錢,整體消費就會降低,個人投資額也會降低。

另一方面,企業須負擔保費的70%,由於保費提高因此人事成本增加了,企業可以投資的錢相對就減少了,在大家都沒有錢或不敢花錢的情況下,緊縮缺口就出現了!此時政府稅收就會減少。

此外,政府除了因為是軍公教的雇主,需負擔65%的退撫金外,還需為勞工負擔勞保的10%,在稅收減少的情況下又要負擔這麼多的費用,因此政府可以支出在其他地方的錢就會變得更少,在GDP的加項皆減少的情況下,經濟就會衰退,會因為緊縮缺口無法填補而低靡,而經濟不景氣後,大家更賺不到錢,也就更不敢花錢,最後就會陷入一種惡性循環。那麼這樣的年金改革是否如同筆者第一篇所提到的「看似公平但無正義」,其實就等於製造了另一種轉型不正義呢?

其實就是溯及既往

筆者仍忍不住要再說一下對於此次年金改革,大家對溯及既往的認知問題。用白話文講,正方與支持年金改革方認為「新法實施後,不會將已領走的退休金依比例追回,即沒有溯及既往」。

但反方與反對年金改革方認為「新法一體適用於在職者及已退休人員身上,就屬溯及既往」。筆者想要用一個比喻來形容現在的情況:倘若有兩個人犯了同一類型的案子,假設這件案子應該要判10年有期徒刑,其中一位已發監執行了5年,另一位則是正在審判中,若在此時法律有了更動,舉凡這類案子都應該判處20年,那麼未來若有人犯這類案子時,應要以新法判處20年徒刑這一點沒有爭議。有爭議的是,尚在審判中以及發監執行中的這兩位犯人該如何處理?若如同年金改革般須將新法一體適用在三種不同時間點上的人,那麼還算是「沒有溯及既往」嗎?恐怕除了僅剩5年就要出獄的那位犯人不服外,正在審判中的犯人也無法接受這種「沒有溯及既往」的解釋!

小結

最後,正方提及80萬與2300萬的利益孰大孰小,這並不是簡單的數學題目,而是一個政治問題。政府以「軍公教年金拖跨國家財政,少數人剝奪了多數人的利益」這種說法,扣了公務員一個大帽子,使輿論支持年金改革。勞工人數近千萬,公務員僅80萬,其實無論對軍公教或勞工來說,年金改革都是一個「人為刀俎,我為魚肉」的情況。

筆者想提醒勞工朋友,砍了軍公教年金後,多出來的錢並不會進到勞工口袋裡去,也不會挹注到勞保或勞退基金。現階段雖然這把刀只砍到軍公教,但不代表砍了軍公教年金後,勞保與勞退基金缺口問題就會解決,遲早有一天大家得面對勞保與勞退兩大基金的問題!而政府若仍是以相同的方式處理,恐怕只會讓大家陷入無限的惡性循環,無論是勞工還是軍公教,都是最終的受害者。

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